Является ли письмо нормативно правовым актом?

Письма Минфина России – не нормативные акты, поэтому не обязательны для исполнения

Минфин России разъясняет, что его письменные разъяснения не обязательны для исполнения налоговыми органами, налогоплательщиками, плательщиками сборов, плательщиками страховых взносов и налоговыми агентами. Они не содержат правовых норм или общих правил, конкретизирующих нормативные предписания, и не являются нормативными правовыми актами (НПА) вне зависимости от того, дано ли разъяснение конкретному заявителю либо неопределенному кругу лиц. Указанные письма имеют информационно-разъяснительный характер по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах и не препятствуют налоговым органам, налогоплательщикам и пр. руководствоваться нормами законодательства о налогах и сборах в понимании, отличающемся от трактовки, изложенной Минфином России. Опубликованные письменные разъяснения, предоставленные Минфином России, должны восприниматься субъектами налоговых правоотношений наряду с иными публикациями специалистов в этой области (письмо Минфина России от 24 июля 2019 г. № 03-02-08/55114).

Также отмечается, что зачастую опубликованные разъяснения Минфина России, предоставленные по запросам конкретных налогоплательщиков, не содержат всей необходимой информации, позволяющей сделать вывод о существе задаваемого вопроса, что приводит к неверной трактовке сути предоставленного ответа.

Кроме того, распространение содержащихся в них мнений и заключений на все прочие случаи другими налогоплательщиками (и пр.) может осуществляться лишь под ответственность налогоплательщика, плательщика сборов, налогового агента.

При этом выполнение налогоплательщиком (и пр.) письменных разъяснений, которые были адресованы не ему, не влечет за собой применение норм п. 8 ст. 75 и подп. 3 п. 1 ст. 111 Налогового кодекса (о неначислении пени).

По мнению Минфина России, подп. 5 п. 1 ст. 32 НК РФ не устанавливает обязанности налоговых органов руководствоваться письменными разъяснениями Минфина России, адресованными конкретным заявителям, а обязывает налоговые органы руководствоваться разъяснениями, адресованными ФНС России. При этом такие разъяснения также не являются НПА, не содержат правовых норм и не направлены на установление, изменение или отмену правовых норм, а также не подлежат подготовке и регистрации в порядке, установленном для НПА.

Виды служебных писем

КЛАССИФИКАЦИЯ СЛУЖЕБНЫХ ПИСЕМ

Классификация переписки может проводиться по различным признакам, связанным с назначением и содержанием документов, их важностью и срочностью, значимостью в решении определенных задач, статусом автора и адресата, характеристиками материального носителя и способа записи, технологией передачи с помощью средств связи и особенностями обработки в системах делопроизводства. Для классификации переписки существенное значение имеет отнесение документов к определенным системам управленческой документации и категориям сообщений, передаваемых по сетям связи. Перечень оснований, по которым может проводиться систематизация деловой переписки, является весьма обширным. На различных стадиях создания, передачи и использования деловой переписки решаются определенные прикладные задачи и применяются соответствующие признаки классификации документов.

Переписку, как любую другую документацию, принято подразделять на служебную (официальную) и личную. Пометка «Лично» на письмах, направляемых по адресу организации, может иметь двоякий характер: она может проставляться на письмах конкретному лицу, имеющих сугубо личный характер, и подчеркивать закрытость, конфиденциальность информации служебного характера.

Официальная переписка классифицируется по различным признакам (основаниям деления) (см. таблицу).

Перечень признаков классификации деловой переписки не исчерпывается указанными основаниями деления. В ряде случаев существенное значение имеют такие факторы в работе с документами, как статус отправителя и получателя, срочность подготовки и исполнения, категория доступа к информации, отнесение к определенным почтовым категориям и разрядам. Важным моментом при организации работы по подготовке и оформлению писем является наличие официально утвержденной формы письма или требований к его составу и содержанию.

Рассмотрим подробнее структуру и содержание некоторых видов писем.

Информационное письмо – деловое письмо, в котором адресату сообщаются сведения официального характера.

Информационные письма, как правило, носят типовой характер и рассылаются органами власти и управления различных уровней подведомственным организациям или организациям определенного типа. В информационных письмах могут дословно приводиться отдельные положения законодательных и иных нормативных правовых документов, а также рекомендации и предложения. В них может содержаться информация, разъясняющая особенности применения тех или иных нормативных документов или правила поведения в определенных условиях. Иногда эти письма называются методическими.

Информационные письма могут содержать приложения. Объем информационного письма колеблется от одного абзаца до нескольких страниц.

Как правило, такие письма подписываются руководителем организации.

На практике встречаются письма с названием «директивное письмо». В данном случае следует иметь в виду, что законодательство ограничивает использование документов, относящихся к деловой переписке, в качестве инструмента нормативного регулирования. Так, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утверждены постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009) связывают нормативные правовые акты с определенными видами документов и органами управления. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут издаваться только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Письмо-сообщение – деловое письмо, которым автор информирует адресата о каких-либо событиях, фактах, представляющих взаимный интерес.

Письмо-сообщение может быть инициативным или являться ответом на письмо-просьбу или письмо-запрос. Как правило, письма-сообщения – письма небольшого объема, нередко состоящие из одного–двух предложений.

Письмо-сообщение может начинаться с обоснования или непосредственно с изложения сообщаемой информации:

Сообщаем Вам, что…

Доводим до Вашего сведения, что…

Считаем необходимым поставить Вас в известность о…

Извещаем Вас о…

Письмо-извещение – деловое письмо, информирующее о публичных мероприятиях (конкурсах, совещаниях, семинарах, выставках, конференциях и т.п.).

Письма-извещения, как правило, рассылаются широкому кругу организаций, учреждений, предприятий с целью их привлечения или приглашения к участию в проводимых мероприятиях. В зависимости от конкретной ситуации письма-извещения могут только сообщать о проводимом мероприятии, времени и месте проведения, а также одновременно приглашать к участию, сообщать об условиях участия в мероприятии и содержать другую вспомогательную информацию.

Письмо-извещение может иметь приложения. В них могут быть карта участника, анкета участника, программа мероприятия и другие информационные материалы.

Письмо-извещение может быть одновременно письмом-приглашением, но приглашение может быть и отдельным документом.

Письма-извещения, как правило, рассылаются по списку, поэтому реквизит «Адресат» оформляется обобщенно или не оформляется вообще.

Подписываются такие письма руководителем организации или заместителем руководителя, отвечающим за организацию и проведения мероприятия, либо несколькими руководителями, если мероприятие проводится совместно несколькими организациями.

Сопроводительное письмо – деловое письмо, используемое для отправки документов (проектов нормативных правовых актов, договоров, каталогов, протоколов, актов и др.), не имеющих адресной части.

Текст сопроводительного письма начинается словами: Представляем Вам… (в вышестоящую организацию), Направляем Вам… (в подведомственную организацию), Высылаем Вам… (в стороннюю организацию). Одновременно может быть указана дополнительная информация, отражающая характер управленческой ситуации, в которой осуществляется деловое общение:

В соответствии с предварительной договоренностью высылаем Вам…

В соответствии с дополнительным протоколом высылаем Вам…

В подтверждение нашей договоренности высылаем Вам… и др.

Текст сопроводительного письма может содержать просьбы, пояснения, связанные с теми материалами, которые составляют приложение к сопроводительному письму. В этом случае сначала говорится о направлении документов, затем излагаются просьбы, предложения и пояснения.

Для некоторых управленческих действий разработаны типовые формы сопроводительных писем (например, письмо Минфина России от 14.02.2003 № 28-01-21/295/АП «Об образцах сопроводительных писем к проекту состава экзаменационной комиссии для проведения квалификационных экзаменов на получение квалификационного аттестата аудитора и к списку претендентов для проведения экзаменов на получение квалификационного аттестата аудитора»).

Обязательным реквизитом сопроводительного письма является отметка о наличии приложения, которую ставят непосредственно под текстом.

Гарантийное письмо – деловое письмо, содержащее обязательство или подтверждение.

Гарантийные письма адресуются организациям и лицам. Гарантироваться могут оплата работы, продукции, услуг, аренды, качество и сроки выполнения работы или сроки поставки, возврат кредита, предоставление жилплощади и др.

В тексте гарантийного письма, как правило, содержится просьба в адрес корреспондента и юридически значимая формула: Оплату (предоставление услуг и т.д.) гарантируем; Возврат кредита гарантируем и др. Если в письме гарантируется оплата, автор должен сообщить свои банковские реквизиты.

Гарантийные письма подписываются двумя лицами: руководителем организации и главным бухгалтером и удостоверяются печатью организации.

Следует иметь в виду, что в отдельных случаях нормативными правовыми актами утверждены унифицированные формы гарантийных писем, которые следует использовать при документировании определенных управленческих действий. Например, приказ Росстроя от 29.06.2006 № 167 содержит образец гарантийного письма кредитной организации.

Письмо-предложение – деловое письмо, направляемое потенциальному партнеру с предложением товаров, услуг, сотрудничества и т.п. Предложение может быть направлено по инициативе организации-автора (продавца) или в ответ на письмо-запрос.

Если письмо-предложение направляется адресату впервые, оно содержит не только собственно предложение, но и информацию об организации-авторе.

Письмо-предложение может быть направлено одному корреспонденту или сразу нескольким. Предложение партнеру может содержать конкретную детальную информацию или общую информацию, являющуюся фактически предложением к началу переговоров.

Ключевой фразой письма-предложения может быть:

Предлагаем Вам…

В подтверждение нашей договоренности предлагаем Вам…

Письмо-просьба – деловое письмо, цель которого является получение информации, услуг, товаров, инициирование определенных действий, необходимых организации-автору. Огромное количество управленческих ситуаций дают повод для составления писем-просьб.

Письмо-просьба содержит обоснование просьбы и ее изложение. Обоснование должно предшествовать изложению просьбы. Обоснование может отсутствовать в случаях очевидности просьбы, его типового характера, а также в случае, если осуществление действий, составляющих просьбу, является обязанностью организации, подразделения, должностного лица. Просьба излагается с помощью глагола просить:

Просим Вас сообщить…

Просим Вас предоставить…

Просим Вас предоставить данные о…

Обращаемся к Вам с просьбой о… и т.д.

Просьба может формулироваться и без глагола просить, например:

Надеемся на положительное решение вопроса…

Надеемся, что Вы сочтете возможным рассмотреть наше обращение… и т.п.

В одном письме может содержаться несколько просьб. В этом случае используются следующие языковые обороты:

Также просим Вас рассмотреть (предоставить, провести …)…

Одновременно просим Вас…

Просьба может содержаться и в других письмах, например в сопроводительном, гарантийном и др.

Письмо-просьба требует письма-ответа.

Письмо-заявка – деловое письмо, составляемое в случаях, если организация желает принять участие в мероприятиях или получить услуги, предоставляемые другой организацией.

В деятельности, связанной с получением товаров и услуг, такое письмо может использоваться и как первичный документ, на основании которого предварительно рассматривается вопрос, оформляется заказ или составляется договор. Разновидностью заявок являются документы, представляемые в органы исполнительной власти и организации их подчинения в целях регистрации каких-либо прав, получения разрешений и т.п.

Заявка может составляться по унифицированной форме или иметь установленный состав реквизитов. Например, требования к заявке определены постановлением Правительства Москвы от 27.09.2005 № 741-ПП «Об утверждении Порядка (процедуры) представления и рассмотрения заявок на приобретение в государственную собственность города Москвы объектов недвижимости».

Если заявка составляется в свободной форме, в нее включается только та информация, которая существенна для автора письма. Поскольку письмо-заявка – это фактически просьба выполнить какую-либо работу, оказать услуги, включить в состав участников какого-либо мероприятия и т.п., то в тексте заявки, как правило, используются те же языковые обороты, что и в письмах-просьбах:

Просим Вас включить в состав группы для участия в…

Просим Вас предусмотреть участие двух представителей нашей фирмы в…

Просим Вас зарегистрироваться в качестве участников … и т.п.

В зависимости от ситуации в текст письма-заявки включаются дополнительные сведения, касающиеся участников мероприятия, предмета заявки, условий выполнения работ или участия в проводимых мероприятиях и т.д. Например, если составляется заявка на участие в каком-либо мероприятии (семинаре, конференции, фестивале, ярмарке и т.п.), указываются следующие сведения:

· название мероприятия;

· дата его проведения;

· форма участия (докладчик, слушатель, участник и т.п.);

· фамилия, имя и отчество участника (участников);

· место работы, должность;

· почтовый адрес с индексом, телефон для связи, адрес электронной почты;

· потребность в гостинице на время проведения мероприятия.

Если составляется заявка на оказание какого-либо вида услуг, указываются все существенные стороны предмета заявки и все необходимые данные об авторе заявке, помимо тех, что содержатся в бланке письма.

Заявка может содержать гарантию оплаты услуг или участия в мероприятии, о котором идет речь. В этом случае авторы, как правило, так и пишут на самом письме – гарантийная заявка. Хотя вряд ли имеет смысл выделять гарантийную заявку в особую разновидность, поскольку в этом случае мы имеем дело с обычным гарантийным письмом. Любое гарантийное письмо – это просьба (заявка) выполнить что-то с гарантией оплаты либо иной формы компенсации.

Письмо-подтверждение – деловое письмо, в котором адресат подтверждает получение сведений, документов или других материалов, ранее достигнутые договоренности, намерения и т.п. Если подтверждается предварительная договоренность, в тексте письма следует коротко изложить ее суть, если подтверждается получение документов – необходимо назвать их. В отдельных случаях в письме-подтверждении кратко излагается суть полученных документов. Письмо-подтверждение может заканчиваться просьбой, предложением.

Ключевыми языковыми формулами этой разновидности писем являются:

Подтверждаем получение (документов, предварительную договоренность, согласие и т.п.)…

Подтверждаем договоренности, достигнутые на переговорах…

Подтверждаем намерение…

С благодарностью подтверждаем получение материалов… и др.

Письмо-подтверждение может заканчиваться просьбой, пожеланием, предложением.

Письмо-напоминание – деловое письмо, используемое в случаях, когда организация-корреспондент не осуществляет действия, вытекающие из ее функциональных обязанностей или принятых договоренностей.

Текст письма-напоминания, как правило, состоит из двух частей: ссылки на официальный документ, в котором зафиксированы обязательства сторон или обстоятельства, в связи с которыми организация обязана предпринять определенные действия, и просьбы выполнить те или иные действия.

Ключевыми фразами письма-напоминания являются:

Напоминаем Вам…

Вторично напоминаем Вам…

Обращаем Ваше внимание на то, что…

Ставим Вас в известность, что…

Несмотря на неоднократные напоминания… и др.

Письмо-напоминание может содержать еще одну часть – указание на санкции, к которым вынуждена будет прибегнуть организация – автор письма, если адресат не выполнит необходимые действия, например: В случае невыполнения взятых на себя обязательств Вам будут предъявлены штрафные санкции и т.п.

Письмо-требование – деловое письмо, цель которого – заставить адресата выполнить взятые на себя обязательства в условиях, когда имеются серьезные нарушения ранее принятых договоренностей.

Письма-требования, как правило, – письма сложной структуры. В них обязательно излагаются условия заключенных договоренностей со ссылкой на конкретные документы, существо сложившейся ситуации, требование о необходимости выполнения обязательств и угрозы в адрес корреспондента, если обязательства не будут выполнены.

Ключевыми фразами в письмах-требованиях могут быть:

Требуем выполнить взятые на себя обязательства…

Срочно требуем выполнить (выслать, предоставить, перечислить)…

Требуем незамедлительно выполнить… и т.д.

Угрозы в адрес корреспондента могут формулироваться следующим образом:

В противном случае дело будет передано в Арбитражный суд…

В противном случае Вам будут предъявлены штрафные санкции…

В противном случае мы не несем ответственности за последствия… и т.п.

Претензионное (рекламационное) письмо – деловое письмо, содержащее заявление об обнаружении несоответствия товара или услуг требованиям, заявленным в договоре. Цель претензии (рекламации) – возместить убытки, полученные в результате нарушения условий договора.

Претензия (рекламация) составляется в письменной форме на бланке письма. Фактически это разновидность коммерческого письма.

Поскольку в практике возможно множество ситуаций, дающих основание для предъявления претензий, не может быть единой формы претензии, но можно говорить об обязательных элементах текста и о правилах оформления, которые следует соблюдать всегда, независимо от того, по какому поводу составляется претензия.

Претензия (рекламация) должна содержать следующие сведения:

· полное наименование организации, которой направлена претензия, ее адрес;

· основание для предъявления претензии (ссылка на договор, заключенный между сторонами, гарантийное письмо или иные обязательства);

· предмет претензии (должно быть указано, какое обязательство нарушено и в какой мере);

· доказательства (ссылки на документы, подтверждающие нарушение договорных обязательств виновной стороной);

· конкретные требования составителя претензии (требование замены некачественного товара, требование уценки товара, допоставки недостающего количества товара или возврата уплаченной суммы за недостающий товар, требование скидки с общей стоимости партии товара, требование расторжения контракта или возмещения убытков и др.).

Претензии направляются виновной стороне заказным письмом (или с уведомлением о вручении) с приложением копий всех документов, подтверждающих обоснованность претензии и имеющих полную доказательную силу для обеих сторон. Документы-приложения должны быть перечислены в тексте претензии или в отметке о приложении. В зависимости от предмета претензии приложениями к претензии могут быть такие документы, как акт экспертизы, акт несоответствия товара по количеству и качеству, рекламационный акт, транспортные документы и др., Организация, направляющая претензию, должна хранить квитанцию почтового отделения об отправке письма.

При составлении текста претензии используются следующие фразы:

Направляем Вам претензию на…

Предъявляем Вам претензию (рекламацию) в связи с…

Заявляем Вам претензию в отношении…

Высылаем Вам акт экспертизы от _______ № _____, из которого следует, что…

Наш заказчик предъявляет Вам претензию (рекламацию) в отношении качества…

В партии товара, отгруженной…, обнаружена недостача…

При приемке товара, поступившего (дата) по накладной №…, была установлена недостача… и т.п.

В конце текста используются выражения: В соответствии с изложенным просим Вас заменить дефектный товар новым (отправить нам новую партию товара; поставить недостающий товар; возместить стоимость поврежденного товара; возместить убытки; предоставить скидку с цены в ___%; перечислить на наш расчетный счет сумму ____; компенсировать расходы в сумме ____ и т.п.).

Письмо-запрос – деловое письмо, направляемое с целью получения каких-либо официальных сведений или документов.

Текст письма-запроса содержит обоснование необходимости предоставления сведений или материалов и собственно изложение запроса (просьбы). В обосновании могут содержаться ссылки на законодательные и иные нормативные акты, организационно-правовые документы, так как организация не имеет права запрашивать сведения, не обусловленные ее функциональной деятельностью.

В целом письма-запросы составляются так же, как письма-просьбы. Письма-запросы, как правило, подписываются руководителем организации или официально уполномоченным на это должностным лицом. Письмо-запрос требует письма-ответа.

Особый статус имеют запросы, направляемые органами власти. В законодательстве определен порядок направления запросов представительных органов власти (парламентский, депутатский запросы), а также должностных лиц других ветвей власти.

Письмо-ответ – деловое письмо, составляемое как ответ на письмо-просьбу, письмо-запрос или предложение. Ответ может быть положительным или отрицательным (письмо-отказ).

При составлении писем-ответов должен соблюдаться принцип языкового параллелизма: в тексте письма-ответа следует использовать те же языковые обороты, лексику, которые использовал автор в инициативном письме, исключая допущенные автором письма-просьбы ошибки.

Не следует в текст письма-ответа включать ссылку на поступившее письмо (На Ваше письмо от __________ № ___ …). Для ссылки на поступившее письмо в бланке есть реквизит «Ссылка на дату и номер поступившего документа», куда и вносятся сведения об инициативном письме.

Письмо-ответ может начинаться словами: Сообщаем Вам…; Извещаем Вас…

Отрицательный ответ должен быть обоснован, нельзя просто отказать в просьбе без объяснения. Поэтому письмо-отказ целесообразно начинать с обоснования отказа: В связи с…

В случае отрицательного ответа рекомендуется сообщить адресату информацию о том, кто, на каких условия, когда может дать положительный ответ на данную просьбу или запрос, если автор письма владеет такой информацией.

Ответом на письмо-предложение может быть письмо, подтверждающее либо не подтверждающее принятие предложения. Покупатель может быть не согласен лишь с некоторыми условиями предложения, тогда он может направить продавцу встречное предложение, в результате возникает коммерческая переписка, в процессе которой стороны или приходят к соглашению по всем существенным условиям поставки, или отказываются от заключения сделки. В зависимости от ситуации в ответе на письмо-предложение могут использоваться следующие устойчивые обороты:

Благодарим Вас за сделанное предложение и сообщаем о готовности заключить сделку на…

Принимаем ваше предложение на…

Подтверждаем свою готовность заключить сделку на…

Благодарим Вас за предложение на…, однако в настоящее время мы не заинтересованы в закупке данного товара.

Письмо-приглашение – деловое письмо, разновидность письма-извещения. Отличается от письма-извещения тем, что может составляться не на бланке, иметь различный формат, цвет, дополнительные элементы оформления в виде орнамента, рисунков и т.п.

При приглашении большого количества лиц используются трафаретные, заранее изготовленные тексты приглашений.

Как правило, письма-приглашения адресуются конкретному лицу или лицам, поэтому в них используются формулы обращения к адресату Уважаемый…! (Уважаемые…!), например:

Уважаемый господин Лужков!

Уважаемый Алексей Михайлович!

Уважаемые господа!

Уважаемые господа банкиры! и т.п.

Письма-приглашения могут рассылаться по факсу, но в особо торжественных случаях следует направлять приглашения по почте или курьерской связью. В письмах-приглашениях, как правило, используются следующие выражения:

Приглашаем Вас принять участие в…

Просим Вас принять участие в…

Имеем честь пригласить Вас…

Примите наше приглашение…

Письмо-благодарность – деловое письмо, направляемое организации, должностному лицу или гражданину с выражением благодарности за совершенные действия.

Эта разновидность писем, как правило, составляется в более свободной форме, чем другие письма. Ключевыми фразами письма могут быть следующие выражения:

Благодарим за оказанную помощь в…

Выражаем Вам свою благодарность за…

Позвольте Вас поблагодарить за…

Позвольте выразить Вам искреннюю благодарность за… и т.п.

Письмо-поздравление – деловое письмо, составляемое в торжественных случаях, связанных со значительными событиями в положении должностного лица, организации, учреждения, предприятия.

Письма-приглашения, как правило, составляются в свободной форме, могут быть как небольшими по объему – одно-два предложения, так и достаточно развернутыми. В последнем случае в письме-поздравлении излагаются основные этапы жизни, деятельности лица, к которому обращено поздравление, наиболее важные его достижения. Если письмо обращено к организации или ее структурному подразделению, в нем излагаются наиболее важные и значимые достижения организации или подразделения.

В письмах-поздравлениях используются следующие ключевые фразы:

Поздравляем Вас в связи с…

Искренне поздравляем Вас с…

Примите наши искренние поздравления в связи с…

Сердечно поздравляем Вас с… и т.п.

Письма-поздравления могут оформляться не только на бланках организации, но и на специальной бумаге различной цветовой гаммы, украшенной орнаментом, водяными знаками, имеющей большую плотность и т.д.

Как оспаривать в суде разъясняющие законодательство письма министерств и ведомств?

Обращения в суд с заявлением о признании писем и иных актов разъяснительного характера министерств и ведомств (письма Минфина, Минтранса, ФНС, ФАС, ФТС России и др.) недействующими – нередкое явление в российской судебной практике. Несмотря на то что такие акты не являются нормативно-правовыми и в связи с этим не подлежат обязательному применению, из самого их текста нередко следует, что утверждены они именно для использования, в частности, территориальными подразделениями соответствующего органа. Таким образом, эти акты опосредованно – через деятельность должностных лиц указанных органов – становятся обязательными для граждан или юридических лиц.

При этом суды часто прекращают производство по делам об оспаривании таких актов на том основании, что они не являются нормативными и в принципе не могут оспариваться в суде, поскольку и в гл. 21 КАС РФ, и в действовавшей до вступления в силу этого кодекса гл. 24 ГПК РФ, и в гл. 23 АПК РФ говорится об обжаловании именно нормативных актов. Одно из подобных дел – по жалобе налогоплательщика на невозможность оспаривания в суде писем ФНС России, в частности письма, устанавливающего необходимость перерасчета НДПИ, легло в основу проверки КС РФ положения Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» (далее – Закон о ВС РФ), определяющего категории нормативных актов, дела об оспаривании которых ВС РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции. Эта норма (п. 1 ч. 4 ст. 2 указанного закона) была признана противоречащей Конституции РФ в той части, в какой допускает возможность отказа в рассмотрении ВС РФ актов органов власти, содержащих разъяснения законодательства, только на основании их несоответствия формальным требованиям, предъявляемым к НПА (Постановление КС РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П). КС РФ указал, что федеральному законодателю следует определить особенности судебного рассмотрения дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения налогового законодательства, которые формально не являются НПА, но обладают нормативными свойствами.

Допускается ли обжалование в суде разъяснений органов власти, данных по обращениям конкретных лиц? Например, вправе ли организация обжаловать в судебном порядке полученный от управления ФНС России ответ на свой вопрос о возможности применения УСН, если считает, что мнение, содержащееся в ответе, препятствует применению ею данного налогового режима? Ответ – в «Базе знаний службы Правового консалтинга» интернет-версии системы ГАРАНТ. Получите бесплатный
доступ на 3 дня!
Получить доступ

Законодатель волю Суда исполнил – с 17 марта вступят в силу законы, которые определяют порядок оспаривания актов, содержащих разъяснения законодательства, причем любого, а не только налогового, и обладающих нормативными свойствами:

  • Федеральный закон от 15 февраля 2016 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов» (далее – Закон № 18-ФЗ);
  • Федеральный конституционный закон от 15 февраля 2016 г. № 2-ФКЗ «О внесении изменений в статью 43.4 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и статью 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» (далее – Закон № 2-ФКЗ).

Рассмотрим, в каких судах и каким образом будут рассматриваться дела об оспаривании таких актов.

ВС РФ и областные суды

Акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, будут оспариваться в порядке административного судопроизводства, соответственно, процедура рассмотрения данных дел устанавливается КАС РФ (ст. 2 Закона № 18-ФЗ).

Определено, что дела об оспаривании таких актов федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных государственных органов, Банка России, государственных внебюджетных фондов, в том числе ПФР, ФФОМС, ФСС России, будет рассматривать в качестве суда первой инстанции ВС РФ (ст. 21 КАС РФ дополняется п. 1.1; соответствующие изменения вносятся и в ч. 4 ст. 2 Закона о ВС РФ). Содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами акты органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований будут рассматриваться областными и равными им по уровню судами (верховными судами республик, краевыми судами, судами городов федерального значения, судом автономной области и судами автономных округов; соответствующие изменения вносятся в п. 2 ст. 20 КАС РФ).

Рассмотрение дел об оспаривании указанных актов будет происходить в том же порядке, что и оспаривание нормативных актов (гл. 21 КАС РФ), за исключением ряда особенностей, закрепленных в новой ст. 217.1 КАС РФ (подп. «б» п. 7 ст. 2 Закона № 18-ФЗ). Подать административный иск о признании акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим сможет гражданин, в отношении которого этот акт применен, общественное объединение – в защиту прав, свобод и законных интересов всех своих членов, прокурор (в рамках своей компетенции), а также все остальные субъекты, которые вправе оспаривать нормативные акты (ч. 1-4 ст. 208 КАС РФ). Основание предъявления иска – предполагаемое истцом несоответствие содержания акта, обладающего нормативными свойствами, действительному смыслу разъясняемых им законодательных норм. При этом из подаваемого в суд административного искового заявления об оспаривании данного акта должно следовать, что он нарушает или затрагивает права или законные интересы истца. В противном случае суд откажет в принятии заявления (п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ в новой редакции).

Соответствующие административные дела будут рассматриваться в течение трех месяцев со дня подачи административного искового заявления (ч. 1 ст. 213 КАС РФ).Стоит отметить, что граждане, не имеющие высшего юридического образования, смогут участвовать в них только вместе с представителями (ч. 9 ст. 208 КАС РФ).

При рассмотрении дела об оспаривании акта разъяснительного характера суд должен будет выяснить:

  • нарушает ли акт права, свободы и законные интересы административного истца или лица, в интересах которого подан иск;
  • обладает ли акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц;
  • соответствуют ли положения акта смыслу разъясняемых им норм законодательства. Причем обязанность доказывания такого соответствия возлагается на орган (организацию или должностное лицо), принявший этот акт.

В случае установления всех этих фактов оспариваемый акт будет признаваться судом не действующим полностью или в соответствующей части – со дня его принятия или с иной определенной судом даты. Если же будет установлено, что документ не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений, требования истца о признании его недействующим не будут удовлетворяться.

Таким образом, можно выделить следующие признаки акта с нормативными свойствами: закрепление в нем общеобязательных правил, не предусмотренных в законе, который разъясняется актом, распространение этих правил на неопределенный круг лиц, неоднократность применения акта. Официального же определения понятия «акт, содержащий нормативные свойства» новые законы не содержат. «Еще на стадии разработки законопроектов, на основе которых приняты законы, критике подвергались их отдельные формулировки. Против использования термина «акты, обладающие нормативными свойствами» высказывались некоторые законодатели. Несмотря на критику, формулировка не изменилась, и прогнозируемые последствия в виде необоснованных отказов в принятии заявлений и увеличения нагрузки на суды станут реальностью», – отмечает адвокат, эксперт Юридического сервиса 48Prav.ru Евгений Корнев.

Другие эксперты, напротив, считают, что формулировки новых законов не являются неопределенными. «Толкование нормативных свойств акта уже есть в теории права, они определяются именно через эти три основных признака: общеобязательность содержащихся в акте правил поведения, которая подразумевает возможность применение мер государственного правового принуждения к их соблюдению, неограниченный круг лиц, которым адресован акт, неоднократность его применения во всех аналогичных ситуациях», – поясняет управляющий партнер группы юридических и аудиторских компаний «СБП» Ольга Пономарёва. «Внесенные в закон изменения лишь призывают обратить внимание на содержательную характеристику такого рода оспариваемых актов, а не смотреть только на их форму», – добавляет адвокат Коллегии адвокатов г. Москвы «Барщевский и Партнеры» Яна Чернобель. А управляющий партнер юридической компании «Ценные Бумаги Консалтинг» Дмитрий Волосов и вовсе считает, что содержащие разъяснения законодательства акты государственных органов и фактически приравненных к ним структур всегда обладают нормативными свойствами. «В противном случае само такое разъяснение теряет всякий смысл», – уверен он. Кроме того, эксперт обращает внимание на то, что новые законы не решают другую, не менее важную проблему: когда какое-либо требование, не предусмотренное законодательством, устанавливается разъяснениями высших судов.

ВАЖНО ЗНАТЬ

Размер госпошлины при обращении в суды общей юрисдикции с заявлением об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, такой же, как при оспаривании нормативных актов: 300 руб. для граждан и 4500 руб. для организаций. За оспаривание содержащего разъяснения в сфере прав на результаты интеллектуальной деятельности акта граждане тоже будут платить госпошлину в размере 300 руб. (такой размер пошлины предусмотрен для заявлений об оспаривании нормативных актов в арбитражных судах), а вот организациям подача заявления о признании такого акта недействующим в СИП обойдется дешевле, чем подача заявления об оспаривании нормативного акта – 2000 руб. вместо 3000 руб. Соответствующие изменения внесены в НК РФ (Федеральный закон от 15 февраля 2016 г. № 19-ФЗ).

ПОЛЕЗНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ

Чтобы узнать, сколько нужно будет заплатить за подачу искового или иного заявления в суд общей юрисдикции или арбитражный суд, воспользуйтесь калькулятором расчета госпошлины.

Отсутствие в новых законах понятия «акт, обладающий нормативными свойствами» не удивило юристов потому, что понятие «нормативный правовой акт» в действующем законодательстве тоже отсутствует. Однако его определение уже сформулировано в теории и на практике. Так, например, при подготовке НПА федеральных органов исполнительной власти рекомендуется (приказ Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88) использовать определения нормативного правового акта и правовой нормы, данные Госдумой (постановление Госдумы от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД). ВС РФ в свою очередь указал, на какие моменты должны обращать внимание суды при рассмотрении дел об оспаривании НПА (Постановление Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48). Поэтому можно предположить, что аналогичным образом Суд сформулирует и позицию по рассмотрению актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

Суд по интеллектуальным правам

В отдельную категорию выделены дела об оспаривании содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами актов федеральных органов исполнительной власти в сфере:

  • патентных прав и прав на селекционные достижения;
  • права на топологии интегральных микросхем;
  • права на секреты производства (ноу-хау);
  • права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий;
  • права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии.

Рассмотрение таких дел отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам (соответствующие изменения внесены в АПК РФ и п. 1 ст. 43.4 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»). Процедура рассмотрения – такая же, как при оспаривании в СИП нормативных правовых актов (гл. 23 АПК РФ), за некоторыми исключениями.

При рассмотрении дела суд должен будет установить наличие у оспариваемого акта нормативных свойств – по трем указанным выше признакам. В результате СИП будет выносить решение о признании оспариваемого акта либо не обладающим нормативными свойствами и соответствующим разъясняемым им нормативным положениям, либо не действующим полностью или в части (ст. 195.1 АПК РФ).

Подавать заявление о признании недействующим акта, содержащего разъяснения, которые касаются прав на результаты интеллектуальной деятельности, смогут граждане, организации и иные лица, считающие, что этот акт обладает нормативными свойствами, по своему содержанию не соответствует разъясняемым им нормативным положениям и нарушает их права или законные интересы. Кроме того, в защиту прав и интересов граждан и организаций в СИП вправе будут обратиться прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы (ч. 1-2 ст. 192 АПК РФ).

Cтоит отметить, что в случае, когда акт, обладающий нормативными свойствами, был опубликован в официальном издании федерального органа исполнительной власти или другом официальном издании, в этом же издании должно быть опубликовано и вступившее в законную силу решение СИП по делу об оспаривании этого акта (ст. 196 АПК РФ).

***

Можно констатировать, что в новых законах официально закреплена неоднократно высказываемая ранее позиция КС РФ о том, что при оспаривании актов нормативного характера суды должны учитывать их содержание, а не только форму, процедуру принятия и другие формальные признаки (Определение КС РФ от 5 ноября 2002 г. № 319-О, Определение КС РФ от 20 октября 2005 г. № 442-О, Определение КС РФ от 3 апреля 2007 г. № 363-О-О). «Теперь заинтересованным лицам будет проще обосновать возможность оспаривания такого рода актов, и они с большей надеждой будут обращаться, в частности, в ВС РФ», – уверена Яна Чернобель.

МНЕНИЕ

Антон Жданов, руководитель офиса МЮГ AstapovLawyers в Москве:

«В связи с расширением компетенции судов в отношении актов, обладающих нормативными свойствами, но формально не являющихся нормативными, увеличится и их нагрузка. Однако поскольку обязанность доказывания соответствия положений оспариваемого акта разъясняемым им нормативным положениям возлагается на орган или должностное лицо, которые приняли оспариваемый акт, процедура рассмотрения дела об оспаривании потребует от судов меньше процессуальных действий. Таким образом, принятые законы способствуют расширению прав граждан на защиту в суде их прав, нарушенных актами федеральных органов исполнительной власти».

Тем не менее пока эксперты не дают точных прогнозов о том, насколько увеличится нагрузка на суды после вступления в силу Закона № 18-ФЗ и Закона № 2-ФКЗ.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *