Изменение вида унитарного предприятия на казенное

Можно ли муниципальное унитарное предприятие (оказывающее жилищно-коммунальные услуги) преобразовать в бюджетное учреждение?

31 января 2019

Рассмотрев вопрос, мы пришли к следующему выводу:
Муниципальное унитарное предприятие может быть преобразовано в бюджетное учреждение.

Обоснование вывода:
Пунктом 1 ст. 34 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее — Закон N 161-ФЗ) предусмотрена возможность преобразования муниципального унитарного предприятия (далее — МУП) по решению собственника его имущества в муниципальное учреждение. Отметим, что возникновение бюджетного учреждения путем реорганизации унитарного предприятия в иных формах не представляется возможным (п. 2 ст. 29 Закона N 161-ФЗ).
В результате преобразования МУП, как и любого юридического лица, возникает новое юридическое лицо с иной организационно-правовой формой (п. 5 ст. 58 ГК РФ). В рамках единой организационно-правовой формы учреждения, имущество которых находится в собственности публично-правовых образований — Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования (п. 5 ст. 66, ст. 125 ГК РФ), делятся на три типа, одним из которых, наряду с казенными и автономными, являются бюджетные учреждения (п. 1 ст. 123.22 ГК РФ, ст. 9.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). В силу ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» некоммерческая организация может быть создана в результате ее учреждения или реорганизации другой некоммерческой организации такой же организационно-правовой формы и в случаях, предусмотренных федеральными законами, в результате реорганизации в форме преобразования юридического лица другой организационно-правовой формы. Как указано выше, преобразование МУП в учреждение предусмотрено федеральным законом, и ограничений для создания бюджетного учреждения в результате преобразования юридического лица иной организационно-правовой формы не установлено, в отличие от автономных учреждений, для которых такое ограничение прямо вытекает из норм специального закона (письмо Минэкономразвития России от 18.05.2011 N Д08-1847).
Следовательно, МУП может быть по решению собственника его имущества преобразовано в бюджетное учреждение, как это и происходит на практике (смотрите, например, постановление администрации города Барнаула от 16.03.2015 N 348, постановление местной администрации городского округа Нальчик Кабардино-Балкарской Республики от 07.11.2018 N 2029, постановление Администрации города Южно-Сахалинска от 04.07.2014 N 1148-ПА).
Решение о преобразовании МУП принимается собственником его имущества, права которого осуществляет уполномоченный орган местного самоуправления (п. 1 ст. 2 и п. 1 ст. 29 Закона N 161-ФЗ).

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Елдошева Александра

Контроль качества ответа:
Рецензент службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Серков Аркадий

Вопрос-ответ: Переход организации из муниципальной в автономную

ВОПРОС:

Какой пакет документов необходимо подготовить в процессе перехода из муниципальной организации в автономную?

ОТВЕТ:

При реорганизации в форме преобразования в регистрирующий орган представляются документы, предусмотренные подпунктами «а», «б», «е», «ж», «з», «и» пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Передаточный акт при этом в регистрирующий орган не представляется.

При подготовке документов для преобразования унитарного предприятия можно по аналогии воспользоваться также следующим материалом, в котором подробно описывается процедура преобразования организации.

Путеводитель по корпоративным процедурам. Порядок реорганизации общества с ограниченной ответственностью в форме преобразования {КонсультантПлюс}

Обратите также внимание, что по вопросу преобразования унитарного предприятия в автономное учреждение существует 2 позиции, обусловленные противоречиями действующего законодательства.

Федеральные закон № 161-ФЗ прямо указывает на возможность преобразования унитарного предприятия в любой тип учреждения.
ст. 34, Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» {КонсультантПлюс}

  1. Унитарное предприятие может быть преобразовано по решению собственника его имущества в государственное или муниципальное учреждение. Федеральное государственное унитарное предприятие может быть также преобразовано в автономную некоммерческую организацию.ст. 9.1, Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 19.12.2016) «О некоммерческих организациях» {КонсультантПлюс}
  2. Типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные.Федеральный закон № 174-ФЗ допускает создание автономных учреждений только путем учреждения или изменения типа другого учреждения. Создание его путем преобразования унитарного предприятия не допускается.ст. 5, Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об автономных учреждениях» {КонсультантПлюс}

1. Автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения (см. также п. 2 Подборки).

Обращаем Ваше внимание, что указанные федеральные законы имеют одинаковую юридическую силу, поэтому установить приоритетность действия норм того или иного закона не представляется возможным.

Основные документы, которые составляются при реорганизации унитарного предприятия – это решение собственника и передаточный акт.

В случаях, установленных законами, реорганизация юридических лиц в форме слияния, присоединения или преобразования может быть осуществлена лишь с согласия уполномоченных государственных органов.

Согласно п. 5 ст. 58 ГК РФ при преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида (изменении организационно-правовой формы) к вновь возникшему юридическому лицу переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с передаточным актом.

Передаточный акт должен содержать положения о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного юридического лица в отношении всех его кредиторов и должников, включая и обязательства, оспариваемые сторонами (ст. 59 ГК РФ).

Непредставление вместе с учредительными документами передаточного акта, а также отсутствие в них положений о правопреемстве по обязательствам реорганизованного юридического лица влекут отказ в государственной регистрации вновь возникших юридических лиц.

Особое внимание при реорганизации унитарного предприятия в форме преобразования следует уделять передаточному акту, ведь в случае неправильного его составления новому юридическому лицу могут быть нанесены существенные убытки. Исходя из анализа требований законодательства, а также из экономического содержания хозяйственной операции, в этот документ целесообразно включить, например, следующее:

  • сведения об имуществе и обо всех обязательствах в отношении каждого должника и кредитора, в том числе использование прибыли;
  • бухгалтерскую отчетность на последнюю отчетную дату (дату реорганизации);
  • исчерпывающий перечень прав и обязанностей: указываются не только те права, которые могут быть реализованы, но и те, срок по которым еще не наступил;
  • обязательства, которые оспариваются третьими лицами;
  • налоговые расчеты отчетного периода;
  • результаты инвентаризации и др.

В соответствии со ст. 34 Закона N 161-ФЗ унитарное предприятие может быть преобразовано по решению собственника его имущества в государственное или муниципальное учреждение (см., например, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 23.03.2009 по делу N А56-3872/2008).

2. Решением о преобразовании унитарного предприятия в государственное или муниципальное учреждение, решением о преобразовании федерального государственного унитарного предприятия в автономную некоммерческую организацию должны быть определены основные цели деятельности создаваемой организации, наименование органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия учредителя такой организации, а также необходимые мероприятия по преобразованию унитарного предприятия. Указанные решения принимаются Правительством Российской Федерации, уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления в соответствии с актами, определяющими компетенцию этих органов, в отношении федерального государственного унитарного предприятия, государственного унитарного предприятия субъекта Российской Федерации или муниципального унитарного предприятия.

ФНС также разъяснила, какие документы представляются для регистрации реорганизации в форме преобразования.

при реорганизации в форме преобразования в регистрирующий орган представляются документы, предусмотренные подпунктами «а», «б», «е», «ж», «з», «и» пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Передаточный акт при этом в регистрирующий орган не представляется.

2. По вопросу преобразования унитарного предприятия в автономное учреждение Минэкономразвития разъясняет следующее.

{Вопрос: Возможно ли преобразование государственного унитарного предприятия в автономное учреждение? (Консультация эксперта, Минэкономразвития РФ, 2009) {КонсультантПлюс}}

Согласно ст. 34 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» унитарное предприятие может быть преобразовано по решению собственника его имущества в государственное или муниципальное учреждение.

С учетом ст. 120 Гражданского кодекса РФ, предусматривающей, что к государственным учреждениям относятся бюджетные и автономные учреждения, а также принимая во внимание определение автономного учреждения согласно ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», можно сделать вывод о возможности преобразования государственного унитарного предприятия в автономное учреждение.

В 2011 году Минэкономразвития дало прямо противоположное разъяснение о том, что преобразовать унитарное предприятие в автономное учреждение нельзя.{Вопрос: Об отсутствии оснований для преобразования муниципального унитарного предприятия в автономное учреждение. (Письмо Минэкономразвития РФ от 18.05.2011 N Д08-1847) {КонсультантПлюс}}

Законом об автономных учреждениях установлено, что автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения (ст. 5) в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (ст. 2).

Таким образом, муниципальное унитарное предприятие не может быть преобразовано в автономное учреждение.

Для преобразования унитарного предприятия в автономное учреждение эксперты рекомендуют придерживаться следующего алгоритма.

{Вопрос: Возможна ли реорганизация муниципального автономного учреждения в муниципальное унитарное предприятие? Какие нормативные акты необходимо иметь для такой реорганизации? Кроме того, у нас как учредителя возникает вопрос об обратной реорганизации муниципального унитарного предприятия в муниципальное автономное учреждение — в каких случаях имеет смысл так поступить? («Руководитель автономного учреждения», 2013, N 1) {КонсультантПлюс}}

Что касается реорганизации муниципального унитарного предприятия в муниципальное АУ, согласно федеральному законодательству о государственных и муниципальных унитарных предприятиях такое предприятие может быть преобразовано по решению собственника его имущества в государственное или муниципальное учреждение <2>. Однако в федеральном законодательстве об автономных учреждениях создание такого АУ предусматривается только путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения (ч. 1 ст. 5 Закона N 174-ФЗ). Таким образом, напрямую преобразовать унитарное предприятие в автономное учреждение нельзя.———————————

<2> Пункт 1 ст. 34 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Однако можно сначала преобразовать его в бюджетное или казенное учреждение, а затем уже изменить тип учреждения с бюджетного или казенного на автономный. Другой вариант — ликвидировать муниципальное унитарное предприятие и на базе его имущества создать (учредить) муниципальное автономное учреждение. При этом необходимо учитывать, что ч. 1 ст. 2 Закона N 174-ФЗ позволяет создавать АУ только для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных определенными федеральными законами <3> (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах). То есть сфера деятельности автономных учреждений ограниченна. Кроме того, в отличие от унитарного предприятия АУ обязательно должно оказывать (выполнять) государственные или муниципальные услуги (работы).———————————

<3> Лесной кодекс, ГрК РФ, Кодекс торгового мореплавания, Кодекс внутреннего водного транспорта, Федеральные законы от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», от 23.08.1996 N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», от 22.08.1996 N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», от 02.07.2010 N 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях».

Помимо изменения типа в нашем праве есть еще один схожий с реорганизацией институт: изменение вида унитарного предприятия. Понятие “вид” применительно к унитарным предприятиям раскрыто в ст. 2 Федерального закона “О государственных и муниципальных унитарных предприятиях”, в соответствии с которой в Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий:

– унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное предприятие);

– унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие).

Закон предусматривает, что предприятие может изменить свой вид, при этом такое изменение вида не является согласно Закону реорганизацией, о чем прямо указывает ст. 29 этого же Закона: “не является реорганизацией изменение вида унитарного предприятия… В случае изменения вида унитарного предприятия… в устав унитарного предприятия вносятся соответствующие изменения”.

Такой подход, как и в случае с изменением типа учреждения, не может не вызывать возражения. Дело в том, что оба вида предприятия радикально отличаются друг от друга. Достаточно сказать, что только по обязательствам казенных предприятий при недостаточности их имущества субсидиарную ответственность несут соответственно Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования. По другому виду унитарных предприятий такая ответственность отсутствует. Таким образом, изменение вида есть существенное изменение правового положения, влияющее на права и обязанности кредиторов такого предприятия. Именно поэтому, как думается, в специальной литературе уже и сегодня такое видоизменение квалифицируется некоторыми авторами как “квазиреорганизация” <1>.

Прощай, МУП

Не секрет, что коммунальные МУП задолжали огромные деньги продавцам топливно-энергетических ресурсов. В основном речь идет о неоплаченных поставках электроэнергии. Муниципальные чиновники нередко утверждают, что не имеют отношения к этим недоимкам. В то же время за долги казенных предприятий, в отличие от МУП, создавшие их органы власти расплачиваться должны. «Чтобы повысить степень ответственности муниципалитетов, появилось решение преобразовать муниципальные предприятия в казенные, — сообщил замглавы департамента ЖКХ минстроя Димитрий Будницкий. — Понятно, что это вопрос не сегодняшнего дня, процедура достаточно длительная. Но в течение ближайших двух лет, наверное, это произойдет».

Как считает руководитель центра государственно-частного партнерства Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения (РАВВ) Роман Искендеров, цель реформы — подстегнуть местных чиновников к передаче коммунального имущества в концессию. Ведь приход инвестора позволит муниципалитетам избежать софинансирования задолженности своих предприятий. «Однако новшество, на мой взгляд, не столько будет стимулировать заключение новых концессионных соглашений, сколько усугубит финансовое положение муниципальных образований, — подчеркивает он. — Думаю, энергетики, самые главные наши кредиторы, только обрадуются преобразованию МУП в КП и первыми пойдут в суд».

Переход 
из муниципальных предприятий 
в казенные 
позволит 
выплатить долги

При этом основная проблема, которая не позволяет муниципальным властям массово передавать коммунальные предприятия в концессию, связана не с нежеланием чиновников работать с инвесторами и даже не с наличием долгов, а с действующей системой тарифного регулирования, уверен руководитель центра ГЧП РАВВ. «Пока не появится возможность закладывать возврат инвестиций в тариф на коммунальные услуги, исправить ситуацию не сможет ни концессионер, ни МУП», — продолжает Роман Искендеров.

По оценкам исполнительного директора РАВВ Елены Довлатовой, примерно половина коммунальных предприятий, работающих в стране, имеет организационно-правовую форму МУП. И в большинстве случаев власти малых городов не могут передать свое коммунальное хозяйство концессионеру, поскольку речь идет о трудоемком процессе, требующем бюджетных вложений.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *