Что проверяет счетная палата?

ЧТО МОЖЕТ ПРОВЕРЯТЬ КРУ

на обычном предприятии

Работники контрольно-ревизионной службы не часто посещают предприятия, которые не имеют прямого отношения к бюджетным средствам. Тем не менее от такого визита никто не застрахован, тем более предприятия, являющиеся подконтрольными этому ведомству, а в их число попадают все арендаторы государственного либо коммунального имущества.

Что можно ожидать от таких проверок, мы расскажем в этой статье.

Николай ШПАКОВИЧ, экономист-аналитик Издательского дома «Фактор»

Документы статьи

КоАП —

Кодекс Украины об административных правонарушениях от 07.12.84 г. № 8073-Х.

Закон о ГКРС —

Закон Украины «О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине» от 26.01.93 г. № 2939-XII.

Закон № 2181

— Закон Украины «О порядке погашения обязательств плательщиков налогов перед бюджетами и государственными целевыми фондами» от 21.12.2000 г. № 2181-III.

Закон № 877

— Закон Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» от 05.04.2007 г. № 877-V.

Указ № 436

— Указ Президента Украины «О применении штрафных санкций за нарушение норм наличного обращения» от 12.06.95 г. № 436.

Порядок № 550

— Порядок проведения инспектирования государственной контрольно-ревизионной службой, утвержденный постановлением КМУ от 20.04.2006 г. № 550.

Методрекомендации № 113

— Методические рекомендации по реализации материалов ревизий по отдельным видам нарушений, утвержденные приказом ГлавКРУ от 03.03.2008 г. № 113.

Подконтрольные объекты

Деятельность Государственной контрольно-ревизионной службы Украины (ГКРС), называемой в быту «КРУ», регламентирована профильным

Законом о ГКРС, в ст. 2 которого определены главные задачи этой службы: осуществление государственного финансового контроля за:

— использованием и сохранностью государственных финансовых ресурсов, необоротных и других активов;

— правильностью определения потребности в бюджетных средствах и принятии обязательств;

— эффективным использованием денежных средств и имущества;

— состоянием и достоверностью бухгалтерского учета и финансовой отчетности.

Такой государственный контроль осуществляется в так называемых

подконтрольных учреждениях (ПУ):

— в министерствах и других органах исполнительной власти;

— в государственных фондах;

— в бюджетных учреждениях;

— у субъектов хозяйствования государственного сектора экономики;

на предприятиях и в организациях, которые получают (получали в проверяемом периоде) денежные средства из бюджетов всех уровней и государственных фондов или используют (использовали в проверяемом периоде) государственное или коммунальное имущество.

Таким образом, в перечень подконтрольных учреждений, кроме бюджетных учреждений и госпредприятий, попадают предприятия всех форм собственности, которые получали бюджетные средства или использовали (арендовали) государственное либо коммунальное имущество.

Заметим, что

частные предприниматели, даже если они получали бюджетные средства или использовали коммунальное или госимущество, не относятся к ПУ, поскольку не подпадают под понятия «предприятия» и «организации» (письмо ГлавКРУ от 17.03.2009 г. № 02-18/254). Также не относятся к числу ПУ предприятия и организации, которые получают денежные средства от бюджетных учреждений как оплату за поставленные товары (работы, услуги). Такое мнение высказало ГлавКРУ в письме от 02.10.2006 г. № 25-16/593 (далее — письмо № 25-16/593), и мы с этой позицией полностью согласны. У таких субъектов хозяйствования органы ГКРС могут проводить только встречные сверки, предусмотренные п. 12 ст. 10 Закона о ГКРС.

Государственный финансовый контроль реализуется ГКРС через проведение государственного финансового аудита, проверки государственных закупок и

инспектирование. Первые два инструмента касаются исключительно госучреждений и госпредприятий, поэтому мы их рассматривать не будем, а остановимся на инспектировании.

Проведение инспектирования регламентировано

Порядком № 550. Согласно п. 2 данного Порядка инспектирование осуществляется в форме ревизии и заключается в документальной и фактической проверке определенного комплекса или отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности подконтрольного учреждения, которая должна обеспечить выявление имеющихся фактов нарушений законодательства, установление виновных в их допущении должностных и материально ответственных лиц.

Как проверяют органы ГКРС

Инспектирование проводится в ходе проведения плановых и внеплановых выездных ревизий.

Плановые ревизии

предусматриваются в плане контрольно-ревизионной работы органа ГКРС и проводятся по месту нахождения ПУ либо по месту расположения объекта права собственности, относительно которого проводится ревизия, не чаще чем один раз за календарный год. О проведении такой ревизии ПУ должно быть уведомлено (в письменной форме) не позднее чем за 10 дней до ее начала.

Внеплановые ревизии

не предусматриваются в планах контрольно-ревизионной работы органа ГКРС и проводятся при наличии обстоятельств, предусмотренных ст. 11 Закона о ГКРС:

— подача заявления (жалобы) ПУ о нарушении законодательства должностными лицами ГКРС во время плановой или внеплановой выездной ревизии, в котором содержится требование о полной или частичной отмене результатов такой ревизии;

— непредоставление информации и объяснений о взаимоотношениях с другим ПУ на письменный запрос органа ГКРС в течение 10 рабочих дней со дня получения запроса;

— проведение реорганизации (ликвидации) ПУ;

— по поручению Кабмина, прокуратуры, налоговых органов, МВД или СБУ, в котором содержится информация о нарушениях ПУ законов, проверка соблюдения которых входит в компетенцию ГКРС;

— в отношении должностных или служебных лиц нижестоящего органа ГКРС, которые проводили плановую или внеплановую выездную ревизию ПУ, начато служебное расследование или возбуждено уголовное дело.

Внеплановая ревизия может проводиться

при наличии указанных обстоятельств только на основании решения суда не чаще чем один раз за квартал.

На неподконтрольных предприятиях и в организациях органы ГКРС также могут проводить внеплановые ревизии, но исключительно по решению суда, принятому на основании представления прокурора или следователя в рамках расследования уголовного дела. При этом ревизия проводится в рамках компетенции ГКРС.

Продолжительность плановой ревизии не может превышать 30 рабочих дней, а внеплановой ревизии —15 рабочих дней. Такие сроки могут быть продлены не более чем на 15 и 5 рабочих дней соответственно. Обратите внимание: по

Закону о ГКРС такое продление возможно только по решению суда, а согласно Порядку № 550 сроки могут быть продлены на основании решения руководителя органа КРС. Считаем, что нормы Закона о ГКРС превалируют над нормами Порядка № 550. Поэтому продление сроков как плановой, так и внеплановой ревизии возможно только на основании решения суда. Если решения суда нет, то нет и оснований для продления сроков проведения ревизии.

При этом следует знать, что плановая выездная ревизия может быть приостановлена в случае необходимости проведения значительного количества встречных сверок, без завершения которых невозможно качественное проведение ревизии в пределах установленной законом продолжительности, а также по обоснованному обращению объекта контроля и по согласованию с руководителем подразделения службы. При этом ревизия должна быть окончена в течение 60 рабочих дней. Решение о приостановлении и возобновлении плановой выездной ревизии принимает руководитель органа ГКРС по письменному представлению должностного лица, которое поводит ревизию.

Кроме того, органы ГКРС имеют право проводить

встречные сверки у субъектов хозяйствования, которые имели взаимоотношения с ПУ, для документального подтверждения вида, объемов, качества операций и расчетов между ними для выяснения их реальности и полноты отражения у ПУ.

О проведении внеплановой ревизии и встречной сверки объекты контроля не предупреждаются.

Перед началом ревизии руководителю предприятия или его заместителю работники ГКРС обязаны предоставить

направление на ревизию (отдельно на каждого ревизора), в котором указываются: дата его выдачи, название органа ГКРС, цель, вид, основания, дата начала и дата окончания ревизии, должность, звание и фамилия должностного лица (либо привлеченного специалиста), а также программу ревизии, в которой содержится перечень вопросов, подлежащих проверке. Направление на ревизию является действительным при условии наличия подписи руководителя органа ГКРС. Подпись руководителя должна быть скреплена печатью соответствующего органа службы. На внеплановую ревизию кроме направления на проверку должно предоставляться еще и соответствующее решение суда о ее проведении.

Ревизоры обязаны расписаться в

Журнале регистрации проверок, если такой Журнал ведется на предприятии.

Отметим, что на ревизии, которые проводят органы ГКРС,

Закон № 877 не распространяется. Как заявил Госпредпринимательства в письме от 14.02.2008 г. № 1277, основным объектом контроля органов ГКРС является расходование бюджетных средств предприятиями, получавшими такие средства, а ст. 2 Закона № 877 предусматривает, что действие этого Закона не распространяется на отношения, возникающие при контроле за соблюдением бюджетного законодательства. Аналогичный вывод сделан Госпредпринимательства в письме от 13.08.2008 г. № 6885 относительно встречных сверок, поскольку они не являются контрольными мероприятиями. На это обращало внимание и ГлавКРУ в письме от 16.06.2009 г. № 25-18/732, где также указано, что проверок, проводимых органами ГКРС, также не касаются и ограничения, установленные постановлением КМУ от 21.05.2009 г. № 502 «О временных ограничениях по осуществлению мероприятий государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности на период до 31 декабря 2010 года».

Что могут проверять работники ГКРС

Ревизия проводится путем документальной и фактической проверки.

Документальной проверкой

охватываются учредительные, финансовые, бухгалтерские (первичные и сводные) документы, статистическая и финансовая отчетность, хозяйственные договоры, распорядительные и другие документы, связанные с планированием и проведением финансово-хозяйственной деятельности, ведением бухгалтерского учета, составлением финансовой отчетности.

Согласно

п. 1 Порядка № 550 под финансово-хозяйственной деятельностью подразумевается совокупность решений, действий и операций, которые объект контроля (подконтрольное учреждение) принимает и осуществляет в части владения, использования и распоряжения финансовыми ресурсами, необоротными и другими активами.

Следует обратить внимание, что в отличие от налоговых органов органы ГКРС имеют право проверять сводные бухгалтерские документы и финансовую отчетность. Такое право закреплено в

п. 16 Порядка № 550.

В ходе

фактической проверки устанавливается наличие денежных средств, ценных бумаг, бланков строгой отчетности, оборотных и необоротных активов и других материальных и нематериальных ценностей путем проведения инвентаризации, обследования и контрольного обмера выполненных работ, правильность применения норм расхода сырья и материалов, выхода готовой продукции и естественных потерь путем организации контрольных запусков в производство, контрольных анализов готовой продукции и других аналогичных действий с участием соответствующих специалистов.

В случае отказа руководителя предприятия от проведения инвентаризации орган ГКРС может обратиться в суд с иском о побуждении предприятия провести такую инвентаризацию (

п. 4 ст. 10 Закона о ГКРС).

Весь комплекс таких контрольных мероприятий работники ГКРС могут проводить только у бюджетных учреждений и госпредприятий. Что касается других предприятий, которые являются ПУ в связи с тем, что получали бюджетные средства либо использовали государственное (коммунальное) имущество, то на таких предприятиях, по нашему мнению, ревизионные мероприятия должны ограничиваться вопросами целевого использования бюджетных средств и сохранности государственного (коммунального) имущества. вся финансово-хозяйственная деятельность предприятия не должна проверяться, поскольку вопросы эффективности использования собственных (не бюджетных) средств предприятия, а также сохранности имущества, принадлежащего такому предприятию либо другим собственникам (не являющегося государственной или коммунальной собственностью), не входят в компетенцию органов ГКРС.

Аналогичный вывод сделало ГлавКРУ в

письме № 25-16/593, по мнению авторов которого у арендаторов государственного и коммунального имущества ревизии подлежит период, в течение которого использовалось государственное имущество и в части его использования, а не вся финансово-хозяйственная деятельность.

В случае выявления нарушений, входящих в компетенцию ГКРС, ревизоры имеют право требовать от работников предприятия письменные объяснения по этому поводу, а также изымать копии финансово-хозяйственных и бухгалтерских документов, которые свидетельствуют о нарушениях требований законодательства. На основании решения суда они могут изымать (на срок до окончания ревизии) оригиналы таких документов.

Что не входит в компетенцию ГКРС

Налоги и сборы.

Органы ГКРС не упоминаются в перечне контролирующих органов (перечислены в п. 2.1 Закона № 2181), которым предоставлено право контролировать уплату налогов, сборов (обязательных платежей) в бюджеты и государственные целевые фонды. Кроме того, п.п. 2.2.2 Закона № 2181 запрещает другим государственным органам (в том числе и органам ГКРС) проводить проверки своевременности, достоверности, полноты начисления и уплаты налогов, сборов (обязательных платежей), в том числе по представлениям правоохранительных органов.

Таким образом,

органы ГКРС не имеют права в ходе ревизий проверять правильность начисления и уплаты налогов и сборов (обязательных платежей).

Кассовая дисциплина

. Пунктом 3 Указа № 436 контроль за соблюдением кассовой дисциплины юридическими лицами (кроме банков) возложен на органы государственной налоговой службы, государственной контрольно-ревизионной службы, Министерства внутренних дел и финансовые органы. Однако Закон о ГКРС не предоставляет органам ГКРС право применять штрафные санкции, предусмотренные Указом № 436, за такие нарушения.

РРО, торговля алкогольными напитками и табачными изделиями

. В компетенцию органов ГКРС также не входят вопросы правильности осуществления расчетных операций (применения РРО) и контроль за производством и торговлей спиртом, алкогольными напитками и табачными изделиями, относящиеся к компетенции налоговых органов.

Пункт

19 Положения № 550 обязывает работников, выявивших в ходе ревизии нарушения законодательства, принятие мер по которым не относится к компетенции органов ГКРС, в частности: по вопросам оборота наличности, валютных операций, формирования объекта и/или базы налогообложения, ценообразования, управления государственным имуществом, соблюдения антимонопольного законодательства и т. п., незамедлительно письменно информировать о таких нарушениях руководителя органа ГКРС либо его заместителя. Руководство органа ГКРС в свою очередь обязано обеспечить информирование соответствующих госорганов (в компетенцию которых входят эти вопросы) о выявленных фактах.

Последствия ревизий

Устранение нарушений

. По мере выявления нарушений законодательства работники ГКРС имеют право устно рекомендовать руководству проверяемого предприятия принять меры для устранения таких нарушений.

Если в ходе ревизии не обеспечено полное устранение выявленных нарушений, орган ГКРС в течение 10 рабочих дней после регистрации акта ревизии (если на него получены возражения — в течение 3 рабочих дней после их рассмотрения и направления заключения) предприятию направляет письменное требование об устранении нарушений. В таком требовании указывается срок обратного информирования органа ГКРС об устранении таких нарушений.

В указанный срок предприятие обязано проинформировать соответствующий орган ГКРС об устранении нарушений и предоставить копии первичных, распорядительных и других документов, подтверждающих такое устранение.

Кроме того, органы ГКРС обязаны проинформировать органы управления предприятия (вышестоящие органы), а при необходимости — и соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления о выявленных нарушениях.

Если в ходе ревизии выявлены нарушения, за которые предусмотрена уголовная ответственность или они содержат признаки коррупционных деяний, материалы ревизии передаются в правоохранительные органы. Также в правоохранительные органы передаются материалы ревизий, проведенных на основании обращений таких органов.

В соответствии с

п. 2.1 Методрекомендаций № 113 по выявленным фактам нецелевого использования бюджетных средств их получателем, органы ГКРС обязаны в течение 5 рабочих дней после подписания акта ревизии направить предприятию требование о возврате денежных средств в сумме, использованной не по целевому назначению, в доход соответствующего бюджета.

Если в установленный срок нарушения, выявленные в ходе ревизии, не устранены, то орган ГКРС обращается в суд в интересах государства с иском об устранении нарушений законодательства по вопросам сохранности и использования активов, а также взыскания в доход государства денежных средств, полученных по незаконным договорам, без установленных законом оснований либо с нарушением требований законодательства.

Административная ответственность

. В отношении лиц, виновных в нецелевом использовании бюджетных средств либо несоблюдении установленного порядка проведения операций с бюджетными средствами, должностными лицами ГКРС составляется протокол об административном правонарушении по ст. 16412 КоАП. За такие нарушения предусмотрен админштраф в размере от 510 грн. до 1190 грн. (а за повторное в течение года нарушение — от 1190 грн. до 1700 грн.).

Протоколы не составляются, если истек срок привлечения к админответственности, предусмотренный

ст. 38 КоАП (три месяца с момента совершения, а по длящимся нарушениям — три месяца с момента выявления нарушения). Постановления о привлечении к админответственности по таким нарушениям принимается судом.

Кроме того, должностные лица ГКРС имеют право составлять админпротоколы по

ст. 1642 КоАП за отсутствие бухгалтерского учета или ведение его с нарушениями установленного порядка, внесение недостоверной информации в финансовую отчетность, непредоставление финансовой отчетности, несвоевременное или некачественное проведение инвентаризации денежных средств и материальных ценностей, нарушения правил ведения кассовых операций, противодействие работникам ГКРС в проведении ревизий и проверок, непринятие мер по взысканию с виновных ущерба от недостач, растрат, хищений и бесхозяйственности. За эти нарушения предусмотрен админштраф в размере от 136 грн. до 255 грн. (а за повторное в течение года нарушение — от 170 грн. до 340 грн.).

Срок привлечения к админответственности по таким нарушениям составляет два месяца с момента совершения нарушения, а по длящимся — два месяца с момента выявления. Постановления о привлечении к админответственности принимаются руководителем органа ГКРС.

Налагать административные санкции органы ГКРС имеют право только на руководителей и других служебных лиц ПУ (

п. 9 ст. 10 Закона о ГКРС), у которых они имеют право проводить ревизии. В отношении должностных лиц других (не подконтрольных) предприятий таких полномочий у органов ГКРС нет.

Надеемся, что при необходимости вы встретите работников этого ведомства во всеоружии. Однако хочется пожелать, чтобы такие контролеры не заходили на ваше предприятие.

М.В. Андреева,
руководитель налоговой практики,
Санкт-Петербург,

Н.Л. Иголкина,
юрист, юридическая компания
«Пепеляев, Гольцблат и партнеры»

Инициатива Счетной палаты по представлению законопроекта о внесении изменений в Уголовный кодекс РФ дала повод усомниться, вправе ли Счетная плата проводить финансовый контроль коммерческих организаций.

Налогоплательщикам часто приходится сталкиваться с тем, что наряду с налоговыми органами проверку финансовой деятельности предприятия параллельно проводит и Счетная палата. При этом аудиторы Счетной палаты требуют от организаций документы по исчислению и уплате налогов (в том числе первичные), по уровням рентабельности и видам услуг, по производству товаров, а также договоры с контрагентами и другие документы, относящиеся к деятельности, проводимой в рамках общей гражданской правоспособности и никак не связанной с исполнением федерального бюджета.

В прессе появилась информация о том, что Счетная палата направила в Совет Федерации законопроект о внесении изменений в статью 287 Уголовного кодекса РФ .

Статья 287 УК РФ предусматривает уголовную ответственность должностных лиц за неправомерный отказ в предоставлении Счетной палате или за уклонение от предоставления ей информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации.

В пояснительной записке к законопроекту аудиторы Счетной палаты указывают на то, что данная статья не применяется в отношении руководителей коммерческих организаций. На практике это приводит к безнаказанности действий руководителей коммерческих организаций, не представляющих аудиторам Счетной палаты запрашиваемой информации и препятствующих проведению контроля. Чтобы исправить такую ситуацию, Счетная палата предлагает привлекать к ответственности не только должностных лиц, но и «лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации».

Трудно предположить, чем закончится инициатива Счетной палаты по внесению изменений в Уголовный кодекс РФ. Однако эта инициатива дала повод разобраться, в каких случаях Счетная палата вправе истребовать информацию (документы, материалы) у коммерческих организаций и всегда ли законны ее проверки.

Счетная палата создана для контроля за исполнением федерального бюджета

Как известно, Счетная палата — особый, постоянно действующий орган государственного финансового контроля Федерального Собрания Российской Федерации. Закон о Счетной палате принят в 1995 году и никаких существенных изменений за прошедшее время не претерпел.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 11.01.95 № 4-ФЗ к одному из видов деятельности Счетной палаты отнесено проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Пользуясь этим положением, Счетная палата все чаще стала проводить проверки коммерческих организаций, чем вызывает обоснованное недоумение: ведь в большинстве случаев деятельность коммерческих организаций никак не связана с бюджетным финансированием.

Между тем, в отличие, например, от Налогового кодекса РФ, процедура назначения проверок, сроки их проведения, возможность проведения повторных проверок, представления возражений по итогам проверки, а также иные вопросы, регламентирующие деятельность проверяющих и обеспечивающие права и гарантии проверяемых, в Федеральном законе от 11.01.95 № 4-ФЗ вообще никак не регламентированы.

В соответствии с частью второй статьи 12 Федерального закона № 4-ФЗ от 11.01.95 контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в том числе на предприятия и организации вне зависимости от видов и форм собственности, если они:

• получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею;

• имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Полномочия Счетной палаты ограниченны

Вправе ли Счетная палата проводить проверку финансово-хозяйственной деятельности предприятия по вопросам, не связанным с использованием средств федерального бюджета, управлением государственным имуществом, использованием налоговых либо таможенных льгот и преимуществ?

Полагаем, что Счетная палата имеет ограниченные полномочия, связанные исключительно с контролем за исполнением федерального бюджета. Данные полномочия не могут дублировать функции иных государственных органов, а тем более затрагивать оперативно-хозяйственную деятельность субъекта предпринимательской деятельности.

Такой вывод основан на следующем.

1. Частью пятой статьи 101 Конституции РФ определено, что Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату для контроля за исполнением федерального бюджета.

Данное положение нашло развитие в статье 2 Федерального закона от 11.01.95 № 4-ФЗ «О Счетной палате», из которой следует, что задачи Счетной палаты в области контрольно-проверочной деятельности связаны исключительно с исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

В соответствии со статьей 245 Бюджетного кодекса РФ исполнением федерального бюджета по доходам является:

• перечисление и зачисление доходов федерального бюджета на единый счет федерального бюджета;

• распределение в соответствии с утвержденным федеральным бюджетом федеральных регулирующих налогов;

• возврат излишне уплаченных сумм доходов;

• учет доходов федерального бюджета и отчетность о доходах федерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Таким образом, очевидно, что вопросы текущей хозяйственной деятельности предприятия, проводимой в пределах общей гражданской правоспособности, как то: заключение договоров, принятие решений об участии в юридических лицах, сделки по распоряжению имуществом и т. п., не имеют никакого отношения к исполнению федерального бюджета.

Следовательно, проверка Счетной палатой организации может быть признана законной только в части использования и управления федеральной собственностью, использования средств федерального бюджета либо налоговых льгот. В остальном проверка не будет соответствовать задачам, стоящим перед Счетной палатой и установленным статьей 2 Федерального закона от 11.01.95 № 4-ФЗ.

2. Правовая доктрина разделяет все правоотношения на публичные и частные. Первые основаны на отношениях власти и подчинения, вторые — на принципе независимости их участников и невмешательства государства в частные дела.

Так, в учебнике Гражданского права под редакцией Е.А. Суханова отмечено: «Гражданское (частное) право во всяком правопорядке регулирует прежде всего различные отношения по принадлежности или использованию имущества, отличающиеся тем, что они основаны на юридическом равенстве участников, автономии их воли и их имущественной самостоятельности (обособленности). Имущественные отношения могут и не основываться на указанных признаках, например отношения по формированию государственного бюджета путем взимания налогов или уплаты штрафа за правонарушение. В этих случаях между участниками существуют отношения не равенства, а власти и подчинения, исключающие автономию воли (т. е. усмотрение) самих сторон. Такого рода отношения, основанные на властном подчинении одной стороны другой, например налоговые и другие финансовые отношения, составляют предмет регулирования административного и финансового (публичного) права».

При этом даже в сфере властного подчинения существует разграничение компетенции органов государственного контроля. Контрольная функция, как следует из правовой позиции КС РФ, выраженной в Постановлении от 01.12.97 № 18-П, присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации, федеральными законами.

Так, в отличие от контроля за исполнением федерального бюджета налоговый контроль регулируется нормами НК РФ и направлен на проверку правильности исчисления и уплаты налогов. Субъектами налогового контроля являются налоговые органы, а иные государственные органы не вправе проверять порядок исчисления и уплаты налогов. Данный вывод следует в том числе из позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 12.10.98 № 24-П, в котором Суд четко разграничил налоговые и бюджетные правоотношения.

Что касается проверки Счетной палатой хозяйственной деятельности предприятия, проводимой в рамках гражданских правоотношений, то в соответствии:

— с прямым запретом на вмешательство в оперативную деятельность проверяемых объектов, установленным абзацем шестым статьи 15 Федерального закона от 11.01.95 № 4-ФЗ;

— с пунктом 1 статьи 1 ГК РФ, в котором определены принципы ведения предпринимательской деятельности: «равенство участников регулируемых гражданским законодательством отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав»,

такая проверка представляет собой недопустимый способ государственного контроля и противоречит конституционным принципам правового государства и свободы предпринимательской деятельности.

3. В Постановлении от 16.07.2004 № 14-П Конституционный Суд РФ указал, что «в том случае, когда контрольные полномочия государственных органов выходят за рамки предоставленных им полномочий, осуществляемый контроль превращается в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что в силу статей 34 (часть 1), 35 (части 1—3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации недопустимо; превышение должностными лицами органов государства своих полномочий либо использование их вопреки законной цели и охраняемым правам и интересам граждан, организаций, государства и общества несовместимо с принципами правового государства (статья 1, часть 1; статья 17, часть 3 Конституции Российской Федерации)».

Включение в предмет проверки вопросов финансово-хозяйственной деятельности организации, не связанной с использованием и управлением федеральной собственностью, использованием средств из федерального бюджета либо использованием льгот, является произвольным вмешательством в предпринимательскую деятельность хозяйствующего субъекта как независимого участника гражданских правоотношений и свидетельствует о превышении должностными лицами Счетной палаты своих полномочий.

Полагаем, что в таком случае у предприятия есть все основания для обращения в суд с иском о признании действий по назначению проверки незаконными.

Возможность обжалования подобных действий государственных органов вытекает из статьей 46 и 53 Конституции РФ и признана Конституционным Судом РФ, который в уже упомянутом Постановлении от 16.07.2004 № 14-П указал, что «необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов в налоговой сфере как сфере властной деятельности государства предполагает возможность проверки законности соответствующих решений, принимаемых в ходе налогового контроля, — о проведении встречных проверок, истребовании документов, назначении экспертизы и т. д. Как следует из взаимосвязанных положений статей 46 (часть 1), 52, 53 и 120 Конституции Российской Федерации, предназначение судебного контроля как способа разрешения правовых споров на основе независимости и беспристрастности предопределяет право налогоплательщика обратиться в суд за защитой от возможного произвольного правоприменения».

Выраженная Конституционным Судом РФ правовая позиция, в силу универсальности должна быть распространена не только на проверки, проводимые налоговым органом, но и на все виды государственного контроля, в том числе и проводимого Счетной палатой.

При обращении в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий Счетной палаты по назначению проверки организация может ходатайствовать о принятии судом обеспечительных мер. В качестве обеспечительной меры в соответствии со статьей 91 АПК РФ арбитражным судом должен быть установлен запрет на проведение проверки Счетной палатой до вступления в силу решения суда.

Проверка состоит из совокупности самостоятельных процессуальных действий — решение о проведении проверки, истребование документов и др. И в случае непринятия обеспечительных мер в виде запрещения Счетной палате совершать действия по проведению проверки часть действий, составляющих проверку, до рассмотрения дела в суде уже будет совершена .

Инициатива Счетной палаты по внесению изменений в Уголовный кодекс РФ не должна напугать те компании, которые знают о своих правах и юридических способах защиты. Однако такую инициативу можно квалифицировать как проявление неадекватных мер воздействия на хозяйствующих субъектов: ведь никто, например, не устанавливает уголовное наказание за непредставление информации налоговым и иным органам государственного контроля. Вместе с тем именно процедура проведения контроля Счетной палатой РФ отличается нечеткостью законодательного регулирования. В результате контролеры Счетной палаты часто оказываются вовлеченными в конкурентную борьбу и испытывают на себе влияние политических кругов.

При таких обстоятельствах внесение изменений в УК РФ будет только способствовать расширению полномочий Счетной палаты де-факто, поскольку организации предпочтут выполнение незаконных требований Счетной палаты риску подвергнуться уголовной ответственности.

Уголовная ответственность — это крайнее средство воздействия, применять которое нужно, во-первых, при наличии реальной угрозы причинения вреда важным общественным отношениям и интересам, а во-вторых, при уверенности, что норма уголовного закона будет применяться по назначению. Однако предложение Счетной палаты не соответствует ни первому, ни второму условию, поэтому от внесения изменений в УК РФ необходимо отказаться.

Ведомости от 11.10.2005, № 190 (1471).
В Постановлении от 13.10.2003 № Ф09-3369/03-АК ФАС Уральского округа подтвердил законность определения суда, которым были предоставлены обеспечительные меры компании, обжаловавшей правомерность проведения проверки налоговыми органами.

Ключевые слова: контроль, непредставление сведений, уголовная ответственность, Счетная палата РФ, полномочия налогового органа, Accounts Chamber of the Russian Federation, authority of the tax office, control, criminal liability, failure to provide information

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *